Protezione speciale: Presupposti e possibilità di conversione dopo il Decreto Cutro

La protezione speciale disciplinata dall'art. 19 del Testo Unico sull'Immigrazione (D.lgs. 286/1998) rappresenta una delle forme di tutela riconosciute a chi si trova in situazioni di vulnerabilità. Questo strumento è stato recentemente al centro dell'attenzione in seguito al cosiddetto "Decreto Cutro" (DL 20/2023), che ha modificato i presupposti per la sua concessione. In questo articolo analizziamo i criteri per ottenere la protezione speciale, le possibilità di conversione in permessi di altro tipo e le principali sentenze rilevanti.

Cosa prevede l'art. 19 TUI sulla protezione speciale?

L'art. 19 del Testo Unico sull'Immigrazione (TUI) stabilisce il divieto di espulsione e respingimento verso Paesi dove lo straniero rischia tortura, trattamenti inumani e degradanti, o violazioni gravi dei diritti fondamentali, inclusa la vita privata e familiare. Questa norma tutela i diritti umani fondamentali, in linea con l'art. 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU).

L'art. 19 del TUI sancisce il principio del divieto di respingimento e di espulsione verso Paesi in cui lo straniero rischi:

• Tortura o trattamenti inumani e degradanti;
• La violazione del diritto alla vita privata e familiare, in linea con l'art. 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU).

Prima del Decreto Cutro, la protezione speciale era spesso concessa per garantire una maggiore tutela dei diritti umani fondamentali. Tuttavia, le modifiche normative hanno ristretto i margini di applicazione, rendendo necessaria una valutazione più stringente della situazione personale del richiedente.

Le modifiche introdotte dal Decreto Cutro alla protezione speciale

Restrizione dei presupposti di concessione

Il Decreto Cutro ha eliminato il riferimento esplicito alla tutela della vita privata e familiare come criterio autonomo per il riconoscimento della protezione speciale, pur mantenendo il richiamo agli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato italiano tramite l'art. 5, co. 6, TUI. Questo implica che, pur non essendo più centrale, la tutela del diritto alla vita privata e familiare rimane rilevante, come confermato dalla giurisprudenza recente (Tribunale di Lecce, Cassazione sez. I n. 8400/2023).

Valutazione più rigorosa del rischio concreto

Le autorità devono accertare, caso per caso, l'esistenza di un rischio effettivo e personale per il richiedente, legato a trattamenti inumani, tortura o violazioni di diritti fondamentali. Non basta più dimostrare un'integrazione sociale o lavorativa per accedere alla protezione speciale.

Ambito di applicazione intertemporale

Le nuove disposizioni si applicano a tutte le istanze di protezione presentate a partire dall'11 marzo 2023, data di entrata in vigore del Decreto. Tuttavia, permangono spazi di applicazione per la disciplina previgente, in particolare per i procedimenti iniziati prima di tale data e per i permessi già rilasciati.

Centralità degli obblighi costituzionali e internazionali

Il richiamo agli obblighi internazionali previsti dall'art. 19, co. 1.1, del TUI implica che lo Stato italiano debba comunque rispettare il divieto di respingimento, anche in relazione al diritto alla vita privata e familiare (art. 8 CEDU), valutando fattori come l'effettivo inserimento sociale del richiedente in Italia e la presenza di legami familiari significativi.

Soppressione della possibilità di conversione del permesso

Il Decreto ha soppresso la possibilità di convertire il permesso di soggiorno per protezione speciale in un permesso di soggiorno per motivi di lavoro. Tuttavia, sono state successivamente chiarite delle eccezioni attraverso circolari ministeriali e giurisprudenza, che confermano la possibilità di conversione per permessi rilasciati prima di determinate date o in specifiche condizioni.

In sintesi, il Decreto Cutro ha ristretto i criteri di accesso alla protezione speciale, ma non ha eliminato del tutto la rilevanza dei diritti fondamentali e della tutela della vita privata e familiare.

Vediamo quindi quali sono i presupposti per il rilascio del permesso per protezione speciale dopo Cutro.

Presupposti per la concessione della protezione speciale secondo la Giurisprudenza

La giurisprudenza è intervenuta fornendo correttivi alla nuova formulazione dell'art. 19 TUI.

In particolare, il Tribunale di Lecce, decreto del 16 maggio 2024, afferma che sebbene, nella sua formulazione attuale, la previsione dell’art. 19, co. 1.1, non specifichi più “l’autonoma e diretta rilevanza che assume la tutela della vita privata e familiare in attuazione dell’art. 8 CEDU e le modalità di valutazione della ricorrenza di questo parametro […]” (Cass., sez. I, n. 8400/2023), essa nondimeno richiama espressamente gli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano il cui rispetto è fatto salvo dall’art. 5, co. 6, d. lgs. n. 286/1998, nella formulazione successiva al D.L. 130/2020 che il D.L. 20/2023 ha lasciato inalterata.

Al riguardo, va rilevato che il richiamo agli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato italiano ancor oggi operato dall’art. 19, co. 1.1, tramite rinvio all’art. 5, co. 6 d. lgs. n. 286/1998, attribuisce autonoma e diretta rilevanza nell’attuazione del divieto di respingimento ed espulsione, anche al diritto alla tutela della vita privata e familiare, per effetto dell’art. 2 Cost. e, per il tramite dell’art. 117, co. 1 Cost., dell’art. 8 CEDU. In altri termini, anche alla luce della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo, devono essere comunque valutati indici quali la natura e l’effettività dei vincoli familiari dell’interessato, il suo effettivo inserimento sociale in Italia, la durata del suo soggiorno nel territorio nazionale, nonché l’esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo paese d’origine.

Pertanto, ad oggi, per ottenere la protezione speciale ex art. 19 TUI, il richiedente deve dimostrare:

• La presenza di un rischio personale e concreto di subire tortura o trattamenti inumani e degradanti nel Paese d'origine;
• Un grave pregiudizio al diritto alla vita privata e familiare, soprattutto se integrato stabilmente in Italia.

Come confermato dalla Giurisprudenza, la valutazione è caso per caso e tra i criteri tuttora considerati al fine del rilascio della protezione speciale rientrano:

• Il grado di integrazione sociale e lavorativa in Italia;
• La presenza di legami familiari sul territorio italiano;
• Le condizioni di sicurezza nel Paese di origine.

Conversione del permesso di protezione speciale

La riforma ha eliminato la possibilità di convertire il permesso di soggiorno per protezione speciale ex art. 19 TUI.

Ma la buona notizia è che ciò dipende da quando è stata presentata la prima domanda di rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale o per protezione internazionale.

Con la Circolare del 31 maggio 2024, infatti, il Ministero dell’Interno ha provveduto ad aggiornare l’interpretazione della disciplina intertemporale in tema di protezione speciale. Sulla base del parere della Avvocatura di Stato allegato alla circolare, si chiarisce che tutti i permessi di soggiorno per protezione speciale rilasciati sulla base della disciplina previgente ed in corso di validità al 5.5.2023 possono essere convertiti in lavoro. Sono, inoltre, suscettibili di conversione, i permessi per protezione speciale rilasciati sulla base di una decisione giurisdizionale che abbia annullato un provvedimento conseguente ad una istanza presentata prima dell’entrata in vigore della nuova normativa.

In sostanza, chi era in possesso di un permesso per protezione speciale in corso di validità al 5.5.2023 era ammesso a convertirlo in un permesso per motivi di lavoro.

La giurisprudenza è andata anche oltre.

Il Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 3314 del 2 settembre 2024, ha confermato che per tutti i permessi di soggiorno per protezione speciale richiesti prima dell’entrata in vigore del D.L. 30/2023 (cd. “Decreto Cutro”) ma decisi e rilasciati dopo tale data vige ancora la disciplina previgente e quindi tali permessi, alla scadenza, sono convertibili per lavoro. Il Consiglio di Stato ha, infatti, sottolineato che una diversa interpretazione violerebbe il principio di uguaglianza, poiché il momento del rilascio del permesso di soggiorno dipende soltanto dai tempi di evasione delle pratiche da parte della Pubblica Amministrazione e non dal singolo richiedente.

Vediamo dei casi pratici:

Caso 1: Mario, cittadino straniero con un permesso per protezione speciale ottenuto prima del 5 maggio 2023, può richiederne la conversione in un permesso per motivi di lavoro grazie alla Circolare del 31 maggio 2024 del Ministero dell’Interno.

Caso 2: Fatima, che aveva presentato una domanda di protezione speciale nel gennaio 2023 ma il cui permesso è stato rilasciato dopo l’entrata in vigore del Decreto Cutro, può comunque beneficiare della conversione poiché la sua istanza risale a prima delle modifiche normative. Il Consiglio di Stato (ordinanza n. 3314 del 2 settembre 2024) ha infatti stabilito che il principio di uguaglianza impone l’applicazione della disciplina previgente in questi casi.

Caso 3: Ahmed, che ha fatto richiesta asilo nel 2022 ed ha ottenuto un permesso per protezione speciale grazie a una decisione giurisdizionale del 2025 che ha annullato il diniego della Commissione Territoriale, può anch’egli accedere alla conversione, come chiarito dal Consiglio di Stato, non essendo colpa sua se a causa delle tempistiche della Giustizia sia nel mentre intervenuta la modifica della normativa sulla protezione speciale.

Questi esempi dimostrano come, nonostante le restrizioni introdotte dal Decreto Cutro, permangano spazi di tutela per coloro che si trovano in situazioni specifiche. La conversione rappresenta, infatti, una soluzione che può offrire maggiore stabilità a chi è già integrato nel tessuto sociale e lavorativo italiano.

La conversione è spesso vista come una soluzione per garantire una maggiore stabilità allo straniero, ma richiede una verifica attenta da parte delle autorità competenti.

Conclusioni

Le modifiche introdotte dal Decreto Cutro hanno reso più complesso l'accesso alla protezione speciale ex art. 19 TUI, ma la giurisprudenza continua a garantire margini di tutela per i diritti fondamentali degli stranieri. È fondamentale che i richiedenti presentino documentazione dettagliata e aggiornata per dimostrare i rischi personali. Inoltre, la possibilità di convertire il permesso in un titolo per motivi di lavoro rappresenta un'importante opportunità per chi è già integrato nel tessuto sociale italiano.

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